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基層政府法治建設中存在的問題及探討
發布日期:2017-08-28 信息來源:市食品藥品監管局 字體:[ ]

                                                                                                                張翔宇

 

推進依法行政重點在基層,難點和薄弱點也在基層?;鶎诱幵谡ぷ鞯牡谝痪€,承擔著經濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責,直面廣大群眾,直面各種利益關系和社會矛盾,市、縣、鄉政府能否切實做到依法行政,很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。

一、基層法治政府建設的基本內涵和重大意義

“法治作為一個與人治相對應的概念,最核心的思想就是通過法律遏制政府權力,政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野?!焙唵味?法治政府是按照法治的原則運作的政府,政府的運行和政府的行為均受法律規范和制約。非法治政府只要人們守法,而自己不用守法;而法治政府則不僅要人們守法,更要自己帶頭守法。它最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內,以防止權力被濫用。黨的十八大報告提出了更明確具體的要求,就是要在2020年基本建成法治政府??梢哉f建設是過程,而建成是結果。十八大提出的建成法治政府是一個前所未有的新的結果要求。2014年黨的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國,由此將建設法治政府推到了一個前所未有的高度。努力實現建成法治政府的目標,需要我們從基礎工作抓起,從基層政府做起,這對于法治政府的建成具有十分重要的意義。

基層政府是連接國家與人民群眾的橋梁和窗口

我國現有2800多個縣級行政區劃單位,鄉鎮街辦40400

個,基層政府主要通過貫徹和具體落實國家法律法規來運轉,因而基層政府的法治運行狀態,直接關系著國家法律法規的貫徹落實的好壞。離開了基層政府,依法行政就會失去其基礎。同時社會公共利益和公民個人的利益受基層行政權運作的影響最廣泛、最密切,基層政府可以直接體現人民政府形象,可以說是窗口政府。因此,基層政府的法治建設對于全面建設法治國家意義重大。

基層政府是貫徹執行國家法律、法規的“第一線”

政府一般來講最初的各種矛盾糾紛多是人民與基層政府面對面發生的,同時各種行政救濟與糾紛的責任也多歸口于基層,比如大量的行政復議、行政訴訟、國家賠償等直接由基層政府來承擔。同時,我國處于社會轉型期,各種社會矛盾交匯,而基層政府人際關系的地緣性強,工作崗位層級低,行政執法不規范的現象非常突出,因此,法治政府建設的難點在基層政府是必然的。

(三)基層行政權直接影響國家政權同廣大人民群眾的關系

     基層行政權最經常、最廣泛、最密切地關系到、影響著社會公共利益和公民個人利益。人民群眾與人民政府的密切關系通過基層政府的行政行為體現出來,人民政府在人民群眾心目中的形象通過基層政府的“窗口”展示出來。因此,基層政府的依法行政在很大程度上對依法治國基本方略的實現具有決定性的意義。

(四)基層政府直接與人民群眾面對面地發生具體行政行為,是各種生活矛盾的集中點

行政復議、行政訴訟、國家賠償等各種行政救濟與糾紛的責任大部分直接由基層政府來承擔?;鶎诱菀壮霈F行政權力的地方利益化、行政執法的非職權化、非程序化以及行政監督的形式化等傾向?;鶎诱囊婪ㄐ姓凸毴藛T的嚴格守法,直接關系著國家的長治久安和社會的和諧發展。因此,它既是各種生活矛盾的集中點,也是法治政府建設的難點所在。

總的來講,基層政府是連接國家與人民群眾的“橋梁”政府,是體現人民政府形象的“窗口”政府,是貫徹執行國家法律、法規的“第一線”政府,是轉型期中各種社會矛盾交匯的“焦點”政府。因此,它是我國法治政府建設的重點、起點和關鍵所在。

二、基層政府法治建設中的難點問題

法治觀念有所增強,人治觀念仍根深蒂固

1、法律工具主義觀念頗為流行。目前,在相當多的基層行政機關領導思想觀念上,“視法為器”,“用法律”的意識已經形成,但是“信法律”的思想尚未確立?!罢f起來重要,做起來次要,忙起來不要”。雖然行政機關工作人員,特別是領導干部中越來越多的人認為我國社會管理最終要走向依法治國,建設法治國家,實現國家的長治久安。但是,在目前情況下,相當多的人普遍認同我國社會管理仍是人治占主導地位,甚至認為目前情況下,只有人治手段才能有效管理好社會。

    2、行政特權思想意識仍舊根深蒂固。受本位主義等各種思潮的影響,決策時總把部門利益、個人利益放在首位,沒有依照法律規定的權限和程序進行決策;還有“以官代法”、“以言為法”的現象十分普遍,會議決策大多流于形式,重大決策基本上是“一把手”說了算,很少找法律、找依據,決策失誤了也從來沒有追究,現在辦事流傳一句“就憑領導一句話”的調子,這個現象在縣級以下政府和部門比較突出,亟需改進。

(二)鄉鎮政府所擔任務的繁重性和法律賦予其手段的匱乏性不相適應

    隨著農村經濟社會的發展,鄉鎮機構設置、職能設定的變更和政府行為立法的相對滯后,鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮政府權限日益收縮,被人戲稱為“芝麻大的官,巴掌大的權力,天大的責任”。主要表現為:

1、鄉鎮機構設置與職能變更的“垂直運動”導致權力虛化。隨著部門立法的興起,為了強化某一項職能,一些部門,特別是具有收費和處罰職能的部門,紛紛從鄉鎮獨立出去。一些原先屬于縣市管理的義務性權力又紛紛下放給鄉鎮,實際上就是甩“包袱”給鄉鎮,如農機、農技、文化等站所。鄉鎮政府在承擔大量繁重任務的同時,由于沒有法定的手段或權力相伴隨,在履職過程中,超越職權也就不足為怪了。

2、行政權力的“租借行使”導致違法行政難以有效遏制。在權力“垂直運動”的影響下,鄉鎮政府為了“生計”,千方百計地尋求權力支撐;一些已經垂直的部門為了更好地行使在農村的權力,將一部分權力“租讓”給鄉鎮政府,與鄉鎮政府分攤收益,比如地稅部門的小稅種征收;一些部門將一些難以行使的權力強行推讓給與之有利害關系的鄉鎮政府,使得鄉鎮干部的身份難以準確定位,實際工作中“被迫”身兼數職,不僅是鄉官還是稅官、警官甚至是法官,在沒有任何執法權的情況下要管轄區內的交通安全、處理糾紛,還要發展公益事業和地方經濟,由于少數鄉鎮干部法律意識不強,專業知識不具備,為完成上級安排的工作,就難免出現違法行為,與群眾發生沖突和矛盾,這就直接造成了群眾與鄉鎮政府的對立。一旦出現惡性案件,鄉鎮政府就成了替罪羊,鄉鎮黨政“一把手”就成了打板子的首選對象??梢?,在這種“壓力型體制”作用下,鄉鎮與其他層級政府相比,突出表現特征是權小、責大、能弱。

基層政府法制機構設置與依法行政的內在要求極不適應,依法行政組織力量薄弱

1、“上強下弱”工作體制影響基層依法行政工作的開展。目前,從機構設置來看,政府法制機構的設置處于“頭重腳輕”的“倒金字塔”格局。鄉(鎮)政府法制機構設置基本處于空白狀態。依法行政的大量工作在基層,而基層法制機構工作任務與機構設置情況明顯失衡,這就造成鄉鎮政府和縣政府執法部門依法行政時缺乏必要指導和幫助。

2、從人員素質來看,知識化、專業化程度偏低。市、縣受過法學專業教育和訓練的人員明顯不足,比例偏低,法制機構的貧弱狀況與建設法治政府的宏大工程很不匹配,已經成為影響基層法治政府建設的制約因素。

3、對政府法治機構的地位和作用認識不夠。有些領導干部把法制機構當作收拾殘局的工具,決策問題不事先征求法制機構意見,等到問題難以解決,不可收拾時,再交由法制機構處理,并對問題的解決提出各種條條框框,使法制機構限入“兩難”境地。

鄉鎮干部個人法律素質不高和依法治理的整體性要求不相適應

法學家伯爾曼在《法律與宗教》中有一句名言:“法律必須被信仰,否則形同虛設?!钡?,現實生活中相當多的鄉鎮領導干部對計劃經濟體制下的管理方式得心應手,而對依法行政卻感到無所適從。特別對行政執法的程序以及行政處理決定在下達前必須做到事實清楚,證據確實充分,適用法律法規正確的要求知之甚少,結果往往事與愿違,欲速不達。

   (五)行政監督關系未能理順,違法行政難以制約

    雖然監督主體眾多,但分工不明,權限不清,而且容易產生相互扯皮,互相推諉的現象;相比較而言,在這幾種監督類型中,對鄉鎮政府制約最大的是上級黨政機關,而其他幾種監督可以說是形同虛設。

三、解決難點問題的具體措施

提高基層政府工作人員依法行政意識和能力

一要確立“一個觀念”。樹立法治意識,實質上就是要求政府工作人員具有“法律至上”的觀念,即以法律作為行為活動的最高標準,真正做到依法行政,牢固樹立有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償的責任理念。

二要實現“兩個轉變”。第一個是從“治民”到“治官”的轉變。法治的主要作用不是來治理老百姓的,而是依法“治權”,即依法“治官”,就是制約和限制政府工作人員濫用權力、監督其行使權力的過程,保護人民權益,實現人民權益最大化。第二個是從“執行”到“執法”的轉變。有些公職人員不從保障行業、社會健康有序發展的角度出發,簡單的認為“管理就是處罰、執法就是打壓”,有的執法人員執法簡單粗暴,執法態度生硬,隨心所欲,不按法定的程序辦事,使得行政權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化。以行政處罰為例,明知而故意違反告知制度、陳述申辯制度、聽證制度等法定程序制度,漠視管理相對人的權利的同時反而強調自己的管理職權,造成查處違法事實不清、證據不足、適用法律錯誤或不當。每一次具體的行政執法過程都應當是一次普法教育的過程,而且是最直接、最具體、最能觸擊靈魂的普法教育,行政執法人員應當抓住這一機會進行普法教育,從而逐漸提高管理相對人的素質、從根本上改善執法環境。

三要突出“三個要求”。提高基層政府工作人員特別是領導干部的依法行政意識,應突出三個方面的要求:首先,要養成依法行政的自覺性。政府工作人員應認識到,依法行政是對自己提出了較高的要求,是我們黨和人民政府的根本宗旨所在,而不是法律對自己出難題,也不是上級領導與自己過不去,從而在內心把依法行政作為自己主動的而不是被動的自覺行為。其次,要養成依法行政的習慣。對于政府工作人員來說,依法行政不是一次、兩次的行為,也不是一天、兩天的行為,只要是身在其位,就要力謀其政。把依照法律運用自己手中的公權力作為常態。再次,要提高依法行政的積極性。政府工作人員在處理日常的工作事務中,常常遇到諸如頭緒多、關系雜、時間久的問題,并不能完全從法律法規中找到依據。這就要求政府工作人員充分發揮自身積極性,從人民群眾的根本利益出發,弘揚法治精神,正確、及時地解決困擾老百姓們的難題。

四要落實“四個途徑”。黨中央、國務院曾多次提出提高基層公務人員依法行政的觀念和能力的途徑:途徑之一在于學法,尤其是市縣政府領導干部要帶頭學法,真正做到計劃、內容、時間、人員、效果“五落實”,擠出時間多學一些法律知識,營造良好的學法氛圍。途徑之二是領導干部任職前的法律知識考查和測試,并且將考測結果作為任職的必備依據。途徑之三是加大公職人員錄用考試法律知識測查力度,對于從事行政執法、政府法制等工作的公職人員,必須進行專門的法律知識考試,加大法律知識測查的廣度和深度,拒絕不具備相關法律知識者進入公職人員隊伍。途徑之四是對行政執法人員進行有針對性的培訓,形成制度,講究實效。

    (二)努力營造基層政府法治建設的法治環境

良好的法治環境是基層政府依法行政的前提和重要基礎,而法治環境的建立,不但要求基層政府自身嚴格依法辦事,而且需要上級政府和主管部門的配合,需要司法機關特別是人民法院的支持。這也是當前推進基層依法行政工作的重點和難點。針對制約基層政府依法行政主要問題應著重抓好以下三個方面工作:

1、通過立法擴大鄉鎮職能或通過合法的形式向鄉鎮放權。如,賦予鄉鎮政府一定的行政處罰權,強制執行權,同時強化對行政權的監督和約束,適當擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍,做到既能使鄉鎮政府對職能范圍內的事有權管,管得了,又能使行政相對人的合法權益能夠得到充分及時的司法救濟。

    2、上下配合,支持鄉鎮依法行政。上級政府和主管部門在布置行政工作和分解任務時,應首先考慮其工作內容是否屬于鄉鎮政府的法定職權,是否符合法定程序要求。執法主體不是鄉鎮的,不要讓鄉鎮政府為難。不能以行政命令逼迫鄉鎮用違法的手段去完成收費、收稅任務。上級政府部門在明確鄉鎮政府工作內容后,部門可以規定鄉鎮工作的執法程序和執法依據。對出現的疑點難點問題給予解釋和指導,協助鄉鎮政府調處各種糾紛和違法行為,并及時對相對人作出行政處罰決定,以行動支持鄉鎮依法行政,必要時可將部分行政管理權依法委托給鄉鎮,使部門與鄉鎮上下聯動、緊密配合,從而改變“看到管不到,管到看不到”的狀況。

3、進一步規范鄉鎮行政行為。鄉鎮政府要根據鄉鎮工作的特點和執法側重點,制定一系列有針對性、便于實際操作的規章制度。特別是土管、計生等方面的具體行政行為,應當有相應的制度來規范,避免濫行政和不作為等情況出現。同時,要認真推行行政執法責任制,將責任落實到每一個執法崗位、每一個執法人員,做到明確執法主體,明確執法范圍與內容,明確執法責任,提高行政執法的透明度,完善整個執法程序、執法體制和監督檢查機制。對執法人員出現的違法執法和不作為等,按行政執法責任制要求嚴肅查處。還要把鄉鎮依法行政工作列入考核項目,并作為干部任用的重要考核內容??己宿k法要明確,項目要細化、量化,并具可操作性,做到考而有據,責、績結合,以考核促提高,以考核促深化,使鄉鎮依法行政工作切實到位,既不“越位”,又不“缺位”,更不能“錯位”。

4、加強普法,提高公民守法意識。民主法制要求公民不但要有較高民主意識與維權意識,而且還要有較高的遵紀守法意識??梢酝ㄟ^新聞媒介、墻報宣傳欄、典型案例剖析、召開執法現場會等形式宣傳與農村工作密切相關的法律法規,做到以實帶虛,以虛促實,讓群眾知法懂法,進而守法。   

充分發揮基層政府法制機構的職能作用

1、充分認識基層法制機構在法制建設中的地位和作用?;鶎诱ㄖ茩C構作為法制建設的重要組成部分,在經濟社會發展過程中肩負著重大的歷史責任。正如一位長期從事政府法制工作的同志所形象描述的那樣,法制機構是公正制度的“設計院”,政府決策的“參謀部”,行政正義的“救濟站”,行政執法的“監督所”,法律政策的“研究院”,法治精神的“宣傳隊”。

2、切實搞好基層法制機構和隊伍建設,為依法行政提供組織保障。改變“上強下弱”的工作體制,加強基層法制機構設置。不僅要在鄉鎮政府設置法制機構,還要使依法行政工作形成完善的工作體制,同時進一步加強縣級以下政府法制機構力量,使機構設置、人員配備與工作任務相適應。對基層法制機構的設置制定“硬指標”確定基層法制機構的人員配備、領導職數設置、經費保障與當地干部總數、財政收入的比例,使各級地方政府有章可循,有法可依,依法行政具有堅實的組織基礎。

3、強化基層法制機構權威,為依法行政提供工作保障。凡出臺行政涉法文件,都由政府法制機構審核把關,未經審核,涉法文件均不得提交審議。在行政執法和監督檢查方面,都由政府法制機構負責統一組織實施。在處理涉法事務時,都由政府法制機構牽頭組織處理或者提出處理意見和建議。提高政府法制機構的權威,實行鄉鎮和部門行政負責人向政府法制機構定期報告依法行政工作開展情況的工作制度,對依法行政工作采取一票否決制。依法行政,縣、鄉(鎮)政府是關鍵,政府法制機構建設是保障。

強化行政監督,形成有效的行政監督機制

強化監督,關鍵是要強化監督主體的法律意識、賦予他們法律上的保障權利,使他們能夠監督、敢于監督。

1、創新內部層級監督新機制。要建立監督直接責任人和監督失職連帶責任追究制度,對因監督不力而造成下級行政機關發生的違法失職行為,連帶追究上級行政機關監督直接責任人的監督失職責任,從而強化上級行政機關對下級行政機關的監督。

    2、加強外部監督和專門監督的網絡化建設,重新整合各種形式的外部監督和專門監督。比如建立相互間的情報通報制度,使之相互聯系、互為補充,形成監督合力。  

3、縣(市)級紀檢監督部門要加大對鄉鎮干部依法行政工作的監督檢查。要建立鄉鎮干部依法行政工作定期督查通報制度、違法行政責任追究制度,縣(市)級行政監察部門對鄉鎮干部的行政不作為、亂作為的行為,必須加大監察力度,發現一起,查處一起,糾正一起,始終將鄉鎮干部的工作納入法制軌道。

4、制定具體的量化考核指標,作為考核評價建設基層法治政府的標準,并將法治政府建設考評納入政府績效評估工作。依法行政考核指標作為法律規范尤其是行政法律規范的具體化,可以為各級政府機關和行政公務人員的依法行政提供系統化的、清晰的可操作性的規范指引和準繩,為各級政府機關和行政公務人員的依法行政提供制度保障。

 

 

(信息來源:市食品藥品監管局)

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